中國經(jīng)濟導(dǎo)報記者 | 邵鵬璐

    今年上半年，地方債累計發(fā)行655支，發(fā)行總額為33411億元，較2020年同期34864億元下降4.2%。其中專項債17308億元（新增10143億元，再融資7165億元），較2020年同期23725億元下降27.0%；一般債16103億元（新增4656億元，再融資11447億元），較2020年同期11139億上升44.6%，專項債和一般債占比分別為51.8%、48.2%。從結(jié)構(gòu)上來看，專項債為進度同比偏慢的主要拖累項，同比下降27%。

政策變化影響發(fā)行進度

    從今年地方債發(fā)行進度來看，3月份以來地方債發(fā)行規(guī)模明顯提高，一季度地方債以發(fā)行再融資債券為主；而自4月份起新增地方債發(fā)行規(guī)模加大，逐步占據(jù)地方債發(fā)行市場主體地位。
    今年以來地方債發(fā)行額同比略降，再融資地方債發(fā)行地位逐步被新增地方債取代，其原因有多個方面。
    最直觀的因素是今年地方債額度并未在2020年四季度提前下達(dá)，直至今年3月份財政部才向省級財政部門下達(dá)2021年提前批地方債額度，而2019年和2020年，國務(wù)院則分別于2018年12月和2019年11月這兩個時點就已提前下達(dá)地方債額度，這導(dǎo)致了今年1、2月份地方債發(fā)行遲緩。
    此外，中央在加大地方政府隱性負(fù)債監(jiān)管力度的同時，針對顯性負(fù)債也加強監(jiān)管。
    今年1月1日，財政部制定的《地方政府債券發(fā)行管理辦法》正式施行�！掇k法》指出，地方財政部門應(yīng)當(dāng)在國務(wù)院批準(zhǔn)的分地區(qū)限額內(nèi)發(fā)行地方政府債券。新增債券、再融資債券、置換債券發(fā)行規(guī)模不得超過財政部下達(dá)的當(dāng)年本地區(qū)對應(yīng)類別的債券限額或發(fā)行規(guī)模上限。遠(yuǎn)東資信研究部高級研究員簡尚波認(rèn)為，這客觀上對地方債發(fā)行市場造成收緊的影響。
    今年4月，財政部在新聞發(fā)布會上提出“加強專項債券管理，基于預(yù)算一體化管理系統(tǒng)，通過信息化手段對專項債券發(fā)行使用實行穿透式監(jiān)管”。國元證券分析師楊為敩表示，這使得地方政府想通過“虛構(gòu)”項目發(fā)債的難度大大增加。
    另外，“宏觀經(jīng)濟狀況對金融政策和市場實踐有著重要影響，當(dāng)經(jīng)濟增速下行時，需要采取更加積極財政政策以刺激經(jīng)濟增長�！焙喩胁ū硎�，自2020年以來，受新冠肺炎疫情發(fā)生及其變化、疫情防控舉措等影響，國民經(jīng)濟增長勢頭呈現(xiàn)止跌反彈的顯著變化。2020年下半年以來，疫情得到有效控制和經(jīng)濟運行逐步恢復(fù)，在近年地方債余額不斷增加、地方政府負(fù)債率有所提升的背景下，今年以來地方債一級市場邊際性收縮，可能體現(xiàn)了地方債穩(wěn)增長、防風(fēng)險矛盾的天平向防風(fēng)險一端傾斜，或?qū)τ谄胶獾胤絺�穩(wěn)增長、防風(fēng)險矛盾具有積極意義。

結(jié)構(gòu)性分化多元化顯現(xiàn)

    今年以來，各地發(fā)行地方債普遍低于2020年同期。各地發(fā)行規(guī)模仍然呈現(xiàn)“東高西低”的局面，廣東、山東、四川、江蘇、河南、浙江、福建等經(jīng)濟大省地方債發(fā)行規(guī)模居于前列。
    今年上半年，地方債發(fā)行期限結(jié)構(gòu)與往年一樣呈現(xiàn)多元化特點，10年期地方債發(fā)行占比37.56%，為第一大券種，其次為7年期、5年期、20年期等券種，小券種包括30年期、3年期、1年期等品種，平均發(fā)行期限11.9年，大于10年期的超長期限地方債發(fā)行額占比19.62%。而2020上半年、2020全年超長期限地方債發(fā)行額占比約為46.8%、45.76%，表明超長期限地方債發(fā)行熱度有所降溫。
    今年以來發(fā)行的1.7萬億元專項債之中，再融資專項債發(fā)行7165億元，這部分再融資專項債用于延緩?fù)�期發(fā)行的專項債到期壓力，不能直接用于基建等項目建設(shè)；新增專項債發(fā)行10143億元，以項目收益專項債為主。隨著3月份以來新增專項債限額逐步下達(dá)，二季度項目收益專項債發(fā)行規(guī)模明顯提升。今年以來發(fā)行的項目收益專項債類型豐富多樣，按照募集資金的投向，廣泛分散于園區(qū)基建、交通基建、城鄉(xiāng)發(fā)展、鄉(xiāng)村振興、棚改、社會事業(yè)、收費公路、軌道交通、水利、機場、停車場、生態(tài)環(huán)保、醫(yī)療衛(wèi)生、教育等諸多領(lǐng)域，且大部分可以歸集于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域。
    此外，今年以來，四川、遼寧、黑龍江、福建等地相繼發(fā)行“支持中小銀行發(fā)展專項債”4支、387億元。在2020年7月1日國務(wù)院常務(wù)會議“決定著眼增強金融服務(wù)中小微企業(yè)能力，允許地方政府專項債合理支持中小銀行補充資本金”的政策指導(dǎo)下，自2020年以來，包括前述以及廣東、內(nèi)蒙古、浙江、廣西等全國多個地區(qū)累計發(fā)行“支持中小銀行發(fā)展專項債”11支、740億元。“支持中小銀行發(fā)展專項債”為合理補充中小銀行資本金提供了除發(fā)行永續(xù)債、可轉(zhuǎn)債等之外的補充資本新途徑，對于防范中小銀行信用風(fēng)險、增強服務(wù)中小微企業(yè)的能力具有積極意義。

新一輪地方債監(jiān)管開啟

    今年全國兩會設(shè)定政府債新增限額為7.22萬億元，再加上還沒有用完的中小銀行專項債1500億元，總額度為7.37萬億元。前期，財政部已下達(dá)今年地方債新增限額4.47萬億元。興業(yè)證券分析師郭益忻分析認(rèn)為，從現(xiàn)在情況來看，地方債限額可能分批下達(dá)，且落地時間范圍較往年明顯擴大，預(yù)計最終新增限額可能在7萬億~7.2萬億元，仍處于較高水平�？紤]到上半年累計凈融資僅為1.9萬億元，那么下半年新增量將達(dá)到5.3萬億元，月均規(guī)模在8800億~9000億元之間。
    郭益忻表示，7月1日，財政部發(fā)布《地方政府專項債券項目資金績效管理辦法》，這可能會提高專項債發(fā)行難度，但降低全年發(fā)行規(guī)模的可能較小。相較于供給規(guī)模更重要的是供給節(jié)奏，按上半年實際演進來看，更多比例或推遲到四季度發(fā)行。
    2020年中央經(jīng)濟工作會議、全國財政工作會議等均提及抓實化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險。自2020年12月以來，財政部已相繼印發(fā)《地方政府債券信用評級管理暫行辦法》《地方政府債券信息公開平臺管理辦法》《地方政府債券發(fā)行管理辦法》等。簡尚波表示，這標(biāo)志著2021年以來統(tǒng)籌疫情防控、經(jīng)濟發(fā)展和規(guī)范地方債市場發(fā)展新形勢下，新一輪針對地方債監(jiān)管開啟，新一輪地方債監(jiān)管是在當(dāng)前宏觀經(jīng)濟新形勢與地方債運行新環(huán)境下的地方債“疏通明渠、圍堵暗道”傳統(tǒng)政策思路的延續(xù)。